政府和社会资本合作（PPP）项目运用浅析

一、PPP概念基础

　（一）、什么是PPP。PPP，即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

     PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

★ PPP的核心。一句话概括：即政府与社会资本的合作关系。政府是地方政府或其指定的职能部门与事业单位，社会资金本是指外部投资运营商，合作关系的三个关键为长期性、经营性、公共性。

★ PPP适用的行业。国办发[2015]42号文提到13个行业：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共领域。

★ PPP的合作形式。PPP 的合作形式主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，国内正在推广的 PPP 的合作形式应主要以特许经营类为主。PPP 的运作模式包括BOT(建造、运营、移交)、BOOT(建造、拥有、运营、移交)、BTO(建设、移交、运营)、BOO(建造、拥有、运营)、　TOT(移交、运营、移交)、O&M(运营与维护合同)等（关于BT运用模式，从财政部（财金［2014］76号）文件和发改投资［2014］2724号）采用的定义来看，BT模式不属于PPP范畴。）

（二）、PPP模式的由来。早在20世纪90年代, PPP模式是欧洲流行起来的，在公共基础设施领,尤其是在大型、一次性的项目。 如：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理,也就是我们常说的基础建设。(仅靠政府投资难以满足交通长期稳定发展的需要)。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成。智利于1994年引进PPP模式。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。1998年的法国世界杯的体育馆建设也用了PPP模式。巴西是2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

PPP 在我国并非全新的事物，20 世纪末就已有通过 PPP模式建设基础设施的项目，截止目前采用  PPP  模式运作的项目数量累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过 9000 亿元人民币。无论是从时间维度还是从 PPP 制度性建设的角度来看，我国PPP 的实践可以分为三个阶段。第一阶段起自20世纪80年代中期，以BOT为代表的PPP模式，被引入中国电厂等基础设施领域，主要以外商投资BOT项目为主。如深圳沙角B电厂BOT项目、四川成都自来水六厂BOT项目、广西来宾B电厂BOT项目等。第二阶段起自北京奥运会及配套建设项目的投资、建设，以及2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营。在这个阶段，外国企业、国有企业和民营企业等均有大量参与，以BOT和TOT为主。如国家体育场（鸟巢）PPP项目、北京地铁4号线PPP项目、浦东自来水厂股权转让项目等。第三阶段是2013年以后，中国PPP第三阶段启动的标志是，国务院于2010年5月7日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。2012年，财政部设立中国财政学会公私合作（PPP）专业委员会，提出采用PPP模式破解地方融资平台债务问题。2013年10月，第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法项目中，《基础设施和公用事业特许经营法》正式被列入立法规划。

（二）、为什么要引入PPP。直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率。财政部财政科学研究所所长贾康说：“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。” 财政部副部长史耀斌日前指出，目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。我们国家在推进新型城镇化的过程中，约4亿人口要从农村区域转入城镇成为常驻人口，进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务和保障。而预计2020年城镇化带来的投资资金量约42万亿元。而各地加快推进城镇化普遍面临着融资难题。PPP模式是以政府、企业基于某个项目而形成以”双赢“或”多赢“为合作理念的现代融资模式。 PPP模式的好处：第一，新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公共项目的积极性。第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，可以提高服务质量。双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

二、PPP运用的政策性文件

1、2014.9.21国务院《关于加强地方政府性债管理的意见》【国发（2014）43号】主要内容：推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。地方政府要将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

2、2014.9.23财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金（2014）76号】主要内容：①明确政府和社会资本合作模式(PPP)的定义；②要求在全国范围内选择一批以?使用者付费为基础的项目进行示范，重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。 

3、2014.10.28财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》【财预（2014）351号】主要内容：①要求地方各级政府认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作的项目，要积极对 PPP 模式进行推广；②在建项目要优先通过 PPP 模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求；③通过 PPP 模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。

4、2014.11.16国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》【国发（2014）60号】主要内容：①在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广 PPP 模式；②尽快发布标准合同范本，规范合作关系保障各方利益；③健全风险防范和监督机制；④健全退出机制。

5、2014.11.20发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》①国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营；②对实施特许经营的基础设施和公用事业项目具备的条件作了规范；③明确发改委、财政部、住建部、交通运输部等各部门职责分工。

6、2014.12.4财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》【财金（2014）112】公布 30 个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约 1800亿元，包括供水（3 个）、供暖（3 个）、污水处理（9 个）、垃圾处理（1个）、环境综合治理（2 个）、交通（8 个）、新能源汽车（1 个）、地下综合管廊（1 个）、医疗（1 个）、体育（1 个）

  7、2014.12.4发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资（2014）2724号】，主要内容：各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用 BOT、BOO、BOOT 等多种模式，切实提高项目运作效率。

  8、2014.12.4财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》【财金（2014）113号】从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个层面具体指导PPP 项目。操作指南明确引入社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

 9、2014.12.15财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》【财综（2014）96号】①明确购买主体及承接主体的定义；2、明确纳入政府购买服务指导性目录；②明确采购方式：③公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式；④要求将购买服务预算纳入年度预算。

10、2014.12.30财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》【财金（2014）156号】为规范 PPP 合同管理工作，制定了《PPP 项目合同指南（试行）》，今后将及时对该《指南》进行修订和完善，并将逐步出台主要行业领域和主要运作方式的 PPP 项目合同标准示范文本，以加快 PPP 模式推广应用。

11、2015.3.4财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》【财建（2015）29号】①PPP 项目推介工作应注重强化监管，避免资产?一卖了之；②推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP 模式改造；③明晰 PPP 项目边界：城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，提高服务质量。

12、2015.5.22国务院办公厅国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》【国办发〔2015〕42号】①42号文与特许经营管理办法形成了“姊妹篇”，进一步明确了特许经营和PPP的关系，表明财政部与发改委之间的意见越来越统一。②进一步明确，开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。③确立PPP推广的目标“减少地方政府性债务。”明确“大力推动融资平台公司与政府脱钩，对符合要求的融资平台可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。”

三、PPP运作流程与案例

   （一）政府和社会资本合作项目操作流程。

     ●项目识别阶段：（由政府负责，明确牵头机构和协调机制完成）→项目筛选（适宜选择用投资规模较大、需求长大期稳定、市场化程度较高的基础设施及公共服务项目）→物有所值评价（对合作模式进行定性评价）→财政承受能力评估（对政府付费或补贴及未来运营的可行性进行评估）。↓

●项目准备阶段：管理架构组建→实施方案编制→实施方案审核。↓

●项目采购：资格预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判与合同签署。↓

●项目执行：项目公司设立→融资管理→绩效监测与支付→中期评估。↓

●项目移交：移交准备→性能测试→资产交割→绩效评价。↓

关健问题：

一是界定社会资本？社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

二是分配风险？原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险由政府承担不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

三是选择项目运作方式？委托运营(OMC)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。

四是回报机制设计？使用都付费、可行性缺口补助、政府付费。

五、采购方式？公开招标→竞争性谈判→单一来源采购

（二）主要案例。

（一）?项目概况

–***市建成污水处理厂，日处理能力15万吨，A2O工艺

–政府转让25年特许经营权的TOT项目，首年保底水量为12万吨/日

–预先确定经营权转让款，公开招商竞投初始处理费单价

?项目结构

–签署三个主要协议：特许经营协议（建设局-项目公司）、污水处理服务协议（项目公司-市排水处）、经营权转让协议（投资人-市城建集团）

–预先设定了调价公式，每两年评估调整一次、约定了各种中止补偿方法

?关键点

–项目特许经营权是否可做融资的质押担保

–提标改造升级时，政府和投资者之间的责任边界

–是转让资产还是经营权？是竞投转让价还是处理单价？

2、实施模式。①由县人民医院、县城投公司与社会资本出资成立南县人民医院建设投资服务公司，股权结构分别为2%、49%、49%，并成立董事会，对重大事项进行决策，对投资资金进行监管。②原人民医院对医院进行运营与管理，分期限（年度）向投资服务公司购买投资服务。③城投公司逐步回购社会资本股权。

3、优点：一是社会资本不参与公立医院的运营管理，二是政府性资金占有控股权。缺点：城投公司资金压力仍然较大。